《社会保障概论》第十章 老年社会保障下 考研题

一、概念题

1．社会统筹[人大2007年研] 答：社会统筹是指在一定的行政区划范围内，政府收取资金并作统一调配，按统一标准发放。实行社会统筹体现出社会保险的共济性，便于统一管理和运作，提高工作效率；可以做到统一发放标准，有利于促进社会公平。该模式的最大特点就是高度社会化，最大限度的发挥了社会保险互助共济和风险共担的功能，将“大数法则”利用到极致。但该模式通常只考虑短期内基金的平衡，一般没有或只有很少的结余，因此，采用该模式地养老保险制度要在人口结构稳定的情况下才得以维持，当人口结构发生变化，如出现人口老龄化危机时，就难以为继。在具体制度安排中，这种模式总是与现收现付的模式连在一起。

2．“空账”问题[南开大学2004年研]

答：“空账”问题是指从债务关系来说，养老金的空账运转是现在向未来透支，是老一代向年轻一代的透支。改革要解决的养老金危机实际上并没有完全解决，长此下去必然隐含巨大的资金风险，也会降低改革后的新制度的信誉，动摇新制度的根基。做实个人账户的应对措施主要是政府财政补贴。我国财政补贴仍有一定潜力，因为我国过去的补贴与世界上多数国家相比并不高。其他措施包括通过增加新的税收来源、发行国债、变现部分国有资产。

二、简答题

1．什么是“社会统筹”？能否把社会统筹视为一种转移支付机制？为什么？[人大2006年研]

答：（1）社会统筹的含义

①基本定义

社会统筹模式，是通过养老保险筹资渠道筹集到的养老保险基金全部进入社会统筹，由相关部门根据当年或一个周期内的社会需要统筹规划，考虑养老保险基金的使用问题。

②特点

该模式的最大特点就是高度社会化，最大限度地发挥了社会保险互助共济和风险共担的功能，将“大数法则”利用到极致。但该模式通常只考虑短期内基金的平衡，一般没有或只要很少的节余，在具体制度安排中，这种模式总是和现收现付的财务模式联系在一起。

（2）社会统筹的转移支付机制

①转移支付的含义

转移支付，又称无偿支出，它主要是指各级政府之间为解决财政失衡而通过一定的形式和途径转移财政资金的活动，是用以补充公共物品而提供的一种无偿支出，是政府财政资金的单方面的无偿转移，体现的是非市场性的分配关系。

②可以把社会统筹视为一种转移支付机制的原因

基本养老保险社会统筹是在国家行政强制力和国家信用保证的基础上，对养老保险基金采取的社会统一筹集、统一管理和统一支付。它体现了转移支付机制的特征。它体现了不同群体之间（包括代际）的合同契约关系，团结互助，分散老年风险。实行社会统筹的养老保险基金就其性质而言属于社会公共基金，归投保人共同所有，一般采取“以支定收”、“现收现付”方式进行筹集和使用，其结存和积累严格限制在一定比例之内。实行社会统筹的养老金的支付一般采取待遇限定方式，其中，工资低、工龄短或寿命较长的投保人能够获得较多的资助。

2．简述我国在养老金制度转制过程中出现的养老金隐性债务问题。[华中农大2008年研]

答：养老保险隐性债务一般是指在“现收现付”养老保险制度下对在职职工和退休人员养老金待遇的承诺，是养老保险制度由“现收现付统筹制”向“个人账户积累制”转轨过程中所要支付的过渡性费用。具体来说，它是指在现收现付制度下，参保人员积累下来的未来领取养老金的权利。我国在养老金制度转制过程中出现的养老金隐性债务问题主要表现为：

（1）在养老金制度从现收现付制向基金积累制或半基金积累制转变过程中，由于已经工作和退休的人员没有过去的积累，而他们又必须按新制度领取养老金，那么他们应得的，实际又没有的“积累”部分就被称作养老金隐性债务，或隐性养老金债务。当现收现付制向基金积累制转变时，现收现付制下以隐性方式存在的积累起来的养老金债务也转向积累制。所以，转制是主要原因。

（2）养老金的隐性债务是现收现付制度固有的。如果不进行制度转变，隐性债务要永远存在下去。现收现付制度下的债务与制度转变后的债务在偿还方式上不同。制度转变实际上终断了现收现付制度债务的延续，使债务显性化了。因此，隐性养老金债务变为显性债务。但是，当现收现付制向部分基金积累制转变时，隐性债务只有一部分显性化了，成为转制的成本。因为我国的养老金制度改革并不是转到完全的个人账户基金积累制，债务并没有完全显性化。在新制度中，“老人”的养老金、“中人”的基础养老金和过渡养老金、“新人”的基础养老金并没有成为显性债务，还仍然是按隐性债务的方式运行着。

（3）要终结债务必须真正承担和偿还一次债务。但是，如此巨大的资金债务问题，凭着国家和社会的实力，在短时间内不可能解决。因此，在新制度执行过程中，隐性债务的巨大负面效应也就必然显现出来。

3．什么是个人账户基金“空账”运转？其危害性何在？[华中农大2009年研]

答：基本养老保险个人账户一般是指在国家行政强制力和信用保证的基础上，采取“个人预缴专款储蓄”的养老保险形式。个人账户基金“空账”运转的含义及其危害性表现为：

（1）个人账户基金“空账”运转的含义

个人账户基金“空账”运转是指由于在现收现付的社会保障基金筹集模式下职工没有建立个人账户，当从现收现付制向完全积累制或部分积累制转变时，这些人从参加工作到建立新制度这段时间内的个人账户“有名无实”的现象。

中国的社会保障制度改革是典型的“旧城改革”工程。实行“社会统筹与个人账户相结合”的初衷是确立部分积累的筹资模式，但养老保险基金的筹集在由现收现付的社会统筹制转向社会统筹与个人账户相结合的部分积累制过程中出现了基金缺口，以及为弥补缺口导致的个人账户“空转”，其原因在于“老人”（新制度实施前已退休的人员）没有缴费，中人（新制度实施前已工作过若干年的在岗人员）的既往工作期间也没有缴费，这样不可避免地产生养老金历史债务，进而形成了隐性养老金债务。

（2）个人账户基金“空账”运转的危害性

个人账户基金“空账”运转可能造成企业养老保险当期日益严重的收不抵支，并酝酿着长期的支付危机。

①从短期看，即使是“统账”资金混用，收支缺口也越来越大，短期的收支平衡确保发放，是在财政适当补助的条件下实现的；

②从长期看，随着人口老龄化步伐的加快，如果继续现收现付，最终会将养老保险的沉重负担全部压在下一代在职职工身上，养老金制度实质是一种准信用制度，企业的缴费率总会存在一个其无力攀升的临界值，那时现行制度将存在因财务危机引发崩溃的可能。

鉴于此，应该尽快做实个人账户，使部分积累的筹资模式有较好的实施载体。

4．当前我国农村养老保险制度建设的基本情况。[南开大学2011年研]

答：当前我国农村养老保险制度建设的基本情况如下：

（1）国家的社会养老保险。

我国农村社会养老保险是在80年代末和90年代初开始进行探索试点的。《中共中央关于制定国民经济和社会发展十年规划和“八五”计划的建议》指出：“建立健全养老保险和待业保险制度，逐步完善社会保障体系。”“在农村采取积极引导的方针，逐步建立不同形式的老年保障制度。”国务院1990年第111次总理办公会议和国务院发【1991】第33号文件确定农村的养老保险由民政部负责。

新型的农村养老保险制度从中国农村的实际出发，立足于现有国情。经过多年探索和充分论证，确定农村养老保险的基本做法是：采取政府组织引导和农民自愿相结合的办法，建立自助为主、互济为辅、储备积累的机制。我国农村养老保险制度的基本运作方式是：建立农村社会养老保险事业管理机构，为农民设立养老保险个人账户；保险费以个人缴纳为主，集体给予适当的补贴，个人缴费和集体补贴全部记在个人名下；以县级为基本核算平衡单位，逐步分级负责保险基金的运营和保值增值；参加保险者达到规定的领取年龄时，根据其个人账户基金的积累总数确定领取标准，由社会保险机构定期计发养老金。

这种养老保险制度有如下特点：

①以农民自我保障为基础，不增加国家的财政负担，制度具有更大的活力。

②实行完全个人账户的管理模式，资金的所有权关系明确，使农民懂得参加养老保险是为自己的将来做准备，避免思想顾虑。

③在缴费标准和时间上，根据个人的情况自由选择，适应了农民收入不稳定的特点，使 制度具有灵活性。

④实行务工、务农、经商等各类人员养老保险一体化，实行统一制度，统一保险编号，统一管理，有利于农业劳动者在不同劳动岗位之间进行自由流动。

（2）农村计划生育养老保险。

计划生育养老保险是由计划生育部门组织，一般是采取向保险公司投保或通过银行开办保险业务，其保险对象是实行了计划生育的家庭。我国农村各级组织为了进一步解除农民计划生育户的后顾之忧，1985年开始在辽宁省、福建省的部分地区率先创办了计划生育养老保险。目前，全国各省区的农村都开展了一些计划生育养老保险。据不完全统计，到1996年底，全国累计投保人数已超过4500万人份，投保金额在40亿元左右。

农村计划生育养老保险的实施形式主要有三种：

①是与中国人民保险集团公司合作，由该公司主管，委托各地计划生育协会代办；

②是由地方政府决定或人民代表大会通过条例，成立计划生育养老基金会，将所筹集的资金存入银行，达到保值增值的目的，以备日后保证养老金的支付；

③是开展合作养老保险的“绿色养老保险”，即由集体和群众个人集资，由计划生育部门和计划生育协会统一组织和协调，开展投资少、风险小、见效快的种植业、养殖业等能使资金增值的产业，将增值部分作为计划生育群众的养老保险之用。

（3）农村集体退休金制度。

①我国农村集体经济发达的地区，也仿照城镇企业单位的退休制度，给具备条件的老年人发放退休金。

②由集体经济实行的对老年农民保障的一种地方性的制度，多是在集体经济发达的地区，其标准根据当地的经济条件而定。在具体规定上，领取退休金的年龄一般为60岁，或者男65岁，女60岁；资金来源一般由集体包下来，或由集体“出大头”，个人和国家（通过税前列支）“出小头”。

这些不同形式的社会化养老方式，对于我国农村社会经济的发展和老年人晚年生活保障都起到了重要的作用，也对我国农村老年社会制度的建立与健全提供了示范和发展的模式。

建立农村集体退休金制度的重大意义：

① 从家庭规模和结构看，随着计划生育政策推行，家庭小型化趋势不可避免，家庭人口老龄化和对老年人抚养系数也呈急剧上升趋势，必将使家庭养老不堪重负。建立农村养老制度，才能有效地防止未来农村家庭养老的危机。

② 建立起农村社会保险制度，将会有利于计划生育政策的落实，有利于国家和社会积累大量储备基金，有利于农村经济持续、协调、稳定发展。

5. 简述基本养老保险社会统筹与个人账户功能。

答：基本养老保险社会统筹与个人账户的功能有：

（1）基本养老保险社会统筹的功能

基本养老保险社会统筹是指在国家行政强制力和国家信用保证的基础上，对养老保险基金采取的社会统一筹集、统一管理和统一支付。基本养老保险社会统筹的功能体现在：

① 体现了不同群体之间(包括代际)的合同契约关系，团结互助，分散老年风险。

② 实行社会统筹的养老保险基金就其性质而言属丁社会公共基金，归投保人共同所有，一般采取“以支定收”、“现收现付”方式进行筹集和使用，其结存和积累严格限制在一定比例之内。

③ 实行社会统筹的养老金支付一般采取待遇限定方式，其中，工资低、工龄短或寿命较长的投保人藉此能够获得较多的资助。

（2）基本养老保险个人账户的功能

基本养老保险个人账户一般是指在国家行政强制力和信用保证的基础上，采取“个人预缴专款储蓄”的养老保险形式。基本养老保险个人账户的功能体现在：

① 它是国家推行的由劳动者在职期间为其退休后的养老保险津贴进行强制储蓄的制度，其核心是“自我保障”。它通过强制储蓄使劳动者在其一生的不同生命周期中的收入与消费达到均衡。

② 所有权清晰，个人账户的完整记录以及个人所有权的确认从体制和技术两个层面一定程度上解决了劳动力流动过程中基本养老保险基金的转移问题。

③ 个人账户养老我的支付一般为缴费确定型，劳动者退休后的养老津贴水平取决于劳动者投保期间缴费的多少和投资回报率的高低。

三、论述题 1. 什么是养老金隐性债务？试谈一下如何认识和解决养老金隐性债务。 [ 人大2006年研 ]

答：（1）养老金隐性债务含义

养老保险隐性债务一般是指在“现收现付”养老保险制度下对在职职工和退休人员养老金待遇的承诺，即养老保险制度由“现收现付制”向“个人账户积累制”转轨过程中所要支付的过渡性费用。它是在现收现付制度下，参保人员积累下来的未来领取养老金的权利。

（2）正确认识养老金隐性债务

① 养老金隐性债务的产生

在养老制度从现收现付制向基金积累制或半积累制转变过程中，由于已经工作和退休的人员没有过去的累积，而他们又必须按新制度领取养老金，那么他们应得的，实际又没有“累计”的部分就被称作养老金隐性债务，或隐性养老金债务。所以，当现收现付制向基金积累制转变时，现收现付制下以隐性方式存在的积累起来的养老金债务也转向积累制。所以，转制是主要原因。与隐性债务相关联的债务是随通货膨胀和工资增长所增长的养老金，称为隐性附带债务。

② 养老金的隐性债务是现收现付制度固有的

如果不进行制度转变，隐性债务要永远存在下去。现收现付制度下的债务与制度转变后的债务在偿还方式上不同。制度转变实际上终断了现收现付制度债务的延续，使债务显性化了。因此，隐性养老金债务变为显性债务。但是，当现收现付制向部分基金积累制转变时，隐性债务只有一部分显性化了，成为转制的成本。因为我国的养老金制度改革并不是转到完全的个人账户基金积累制，债务并没有完全显性化。 在新制度中，“老人”的养老金、“中人”的基础养老金和过渡养老金、“新人”的基础养老金并没有成为显性债务，还仍然是按隐性债务的方式运行着。

③ 我国养老金隐性债务问题

关于我国养老保险隐性债务远远高于一般低收入国家的水平。正是由于历史累积下来的“旧账”和改革过程中产生的“新账”相交织，社会保障供需失衡的矛盾十分突出。受人口老龄化与隐性债务的双重影响，在将统筹基金与个人账户资金混账管理，合并使用的情况下，我国企业养老保险当期收不抵支情况日益严重，缺口越来越大。从2004年到2005年间，预计养老保险平均缺口近2900亿，越往后缺口越大，2041年到2050年的10年间，年平均缺口将高达11300亿元。届时不仅会给企业、财政和国民经济带来沉重的负担，而且会直接危及制度生存与发展。于是做实个人账户，成为当前名界普遍关注的重点。

（3）解决养老金隐性债务的对策

① 宏观上，解决养老金隐性债务的对策有：

a. 中国养老金隐形债务的问题，需要国家统筹安排。在为改革和转制是社会性的问题，应该由国家来解决部分养老金缺口问题。对于人口老龄化产生的老年人经济供养加重的问题，应该纳入社会发展计划统一解决，增加政府和社会的责任，建立健全社会化的供养机制。

b. 为了解决已有的隐形债务的问题，必须做实个人账户里的资金，个人账户的资金必须实现独立管理。在全国层面上，政府必须保证这一制度的透明和安全，同时建立起严格的会计制度和信托标准及规范化市场化的投资管理机构。

② 一般而言，解决养老金隐形债务的问题可以分为制度内措施与制度外措施两类：

a. 制度内解决中国养老保险隐性债务的办法，包括：延长退休年龄、降低养老金调整系数、综合方案等。

b. 制度外解决中国养老保险隐性债务的办法，包括扩大养老保险覆盖面、发行认可债券或国债、财政补偿、国有股减持或转持等。

2. 分析中国人口老龄化与农村养老保险之间的关系。 [ 华中农大2007年研 ]

答：中国人口老龄化的发展趋势对农村养老保险提出了挑战和更高要求。为适应这一趋势，我国农村养老保险应进行相应调整与改革。

（1）农村人口老龄化带来的养老因局与挑战

长期以来，我国农村养老保障主要依赖于家庭养老，绝大部分农村地区尚未建立完善的养老保险制度。人口老龄化趋势对农村养老问题构成了严峻的挑战。

① 老年农民社会保障需求增加与传统家庭保障功能弱化之间的矛盾突出

a. 从农村养老保障的资源及其配置机制看，养儿防老是我国家村家庭养老保障的一种有效且成本低的模式。但因计划生育制度的推行以及外界社会经济环境的变化，农村家庭规模日渐缩小，类型日趋核心化。

b. 近年来，随着民工潮的愈演愈烈，越来越多的农村老年人与女子分居，纯老年户不断增加，使养老变得异常因难。加之当前农民增收缓慢等因素的影响，农村老龄化危机无疑激化了农村社会保障无论在数量还是在质量上普遍提升的要求与传统家庭保障功能弱化之间的矛盾，使得现有农村社会保障制度体系面临着巨大的压力。

② 农村人口老龄化对农村养老保险制度的挑战

a. 目前在农村，大多数老年农民的现状是一无积蓄（有的只是少量的积蓄），二无保障（绝大多数不享有退休金和医疗保险，养老保障的水平低）。按照一般统计，老年人所花费的医疗费用平均是年轻人的3倍以上，人口老龄化将使医疗保险费用开支大幅增加，对农村养老保险制度的可持续运行形成挑战。

b. 在经济转型过程中，我国养老保障体系建设遵循了先城市后农村的改革路径。农村发展的滞后使农村家庭面临着更加严重的养老负担。在新形势下，如何应对老龄化挑战，如何抓紧时机构建符合中国国情的养老服务模式，是一个亟待解决的命题。

（2）应对挑战、完善农村养老保险制度的对策

① 建立健全农村养老保险法律法规体系。

我国应在进一步修改完善社会保险法草案的同时，尽快出台社会保险基金监督管理条例、个人账户养老基金投资管理办法和社保基金反欺诈管理办法等法规和规章，通过制度化和法制化措施实现社会保障基金的安全有效运行，并通过增强政府职能，完善社会养老保障体系。

② 拓宽基金投资渠道，保持基金增值。

借鉴国外的经验和现代投资理论，为确保养老保险基金保值增值，降低投资风险，可以分比例、多渠道的方式进行投资，并尽可能地进行分散投资和投资组合，包括投资工具组合、投资期限组合、投资项目组合。

③ 加大财政支持力度，提高保险基金的管理水平。

a. 农村养老保险管理的管理经费由同级财政予以承担。

b. 提高农村养老保险基金的管理层次，农村养老保险基金的管理应该逐步提高管理级别，由各个省市或者由设区的市设立专门的机构进行运作。

④ 完善农村养老保险制度的配套措施。

a. 要建立覆盖全国的农村养老保险信息网络。社保资金的缴纳、记录、核算、转换、支付以及查询等服务都要纳入计算机管理系统，逐步达到全国联网，做到信息共享。

b. 发展农村生产力，增加农民收入，提高农民的自我保障能力，解决农村养老的瓶颈问题。

c. 要加快教育和医疗价格体制改革，减少农民的不公平支出。如降低药价和农民的教育分担成本，从根本上提升农民的人力资本积累。在经济发展和社会进步的基础上，加快农村社会养老保险制度的构建和完善，消除城乡养老保障的脆弱性。

3. 试述中国城镇企业职工基本养老保障制度改革内容及改革进程中的问题与完善对策。 [ 天津财大2008年研 ]

相关试题：20世纪80年代以来我国养老保险制度改革的内容、存在的问题及完善对策。 [ 天津财大2006年研 ]

答：（1）中国城镇企业职工基本养老保障制度改革内容

① 改革传统的现收现付制为部分基金积累制，建立新的资金运行方式。

原有的现收现付的养老金收支方式在退休者大量增加和老年人口寿命不断延长的新形势下，资金付给难以为继。因为在人口老龄化的形势下，退休金需求不断膨胀，国家或企业很难从当前的资金收入中解决这个问题。

②建立社会统筹与个人账户相结合的制度。

社会统筹是指在一定的行政区划范围内，政府收取资金并作统一调配，按统一标准发放。这种方式超出了单位管理的范围，最后的发展目标是过渡到省级统筹。实行个人账户，将个人投保与企业投保的一部分完全记在个人的名下。有利于落实个人的责任，与个人利益挂钩，调动个人投保的积极性，并且便于劳动者在不同体制和单位之间的自由流动。

考虑到现阶段中国退休人员迅速增加的情况，国家在进一步完善社会统筹与个人账户相结合的城镇企业职工基本养老保险制度的过程中，适当缩小个人账户规模，将社会统筹与个人账户资金分别核算，分别管理。

③ 扩大养老保险金的来源，实行由国家、企业和个人共同负担养老保险金的办法。

建立个人缴费机制是我国养老保历史上的一次重大变革，从根本上改革了单纯由国家或企业负担养老金的传统格局。

从长远发展看，建立个人和企业缴费机制，可以从根本上缓解国家负担过于沉重的历史局面。这种办法也可以转变传统体制下的平均主义“大锅饭”的思想，有利于调动职工个人自我保障的积极性。实现投保缴费与养老金标准挂钩的机制，体现出劳动者权利与义务相一致、贡献与待遇相联系的原有的原则。

④ 进一步扩大养老保险的社会覆盖面，对城镇大多数劳动者、城镇居民实行养老保险。

先前的城镇养老保险制度并没有涵盖所有的劳动者，为了保证社会主义市场经济体制的建立和实现劳动者老有所养，新的养老保险制度要求在享受保险的权利上要统一，具体说是要在保险项目、待遇和投保标准各方面达到统一化，适用城镇各类企业职工和个体劳动者，逐步实现真正的社会化养老保险。临时工等非正规职工也开始被纳入养老保险的范围。

⑤ 建立养老基金增值的机制。

个人账户基金制必然要求基金保值增值。在社会经济发展过程中，未来的养老金标准必然是逐步提高的，而且养老金的管理上也需要一定的成本。因此，积累起来的基金如果不使其增值，既不能保证未来的需要，也有贬值危险。由政府部门依法管理养老基金，其安全性是可以保证的，但是如果不使其增值则意味着贬值。实际上，建立起来基金，就是为使其增值创造了前提条件，为开辟投资渠道，获取一定的回报奠定了必要的基础。

⑥ 建立退休金与社会经济发展挂钩和退休入员分享经济发展成果的新机制。

a. 退休金标准与物价变动挂钩，社会经济处于发展中时，物价和工资水平呈现逐步上升的趋势，养老金水平也应随之上调，从而使老年人生活水平不至于出现在的滑坡。目前我国正处于经济体制转轨中，通货膨胀和价格波动成为不可忽视的社会问题，它们对老年人实际生活水平的不利影响更为直接。

b. 建立老年人分享社会发展成果制度，这种做法一般是根据在职人员工资增长的情况对离退休金做出相应的调整。具体做法是在在职人员上调工资的同时调整退休金，或者按一定的时期内在职人员工资平均涨幅调整退休金。从分享的层次上来看，可分为全国性分享、地区性分享和按单位或系统分享。全国性分享即按全国统一文件规定进行退休金调整。

⑦ 由单位管理向社会化管理过渡

地议政府建立了社会保险局（中心）或社会保险公司。社会化管理除了养老金发放，其他管理与服务工作也实现了社会化。比如社区建立服务平台。企事业离退休人员的日常管理服务工作由单位向社区转移。

社区劳动和社会保障管理站的功能是：接收、管理企事业离退休人员档案；发放辖区内离退休人员养老金；辖区内离退休人员死亡后，支付其丧葬补助和遗属抚恤金；为离退休人员提供医疗卫生和保障服务。

（2）改革后的养老保险制度面临的新问题

中国城镇企业职工基本养老保险制度的改革已经迈出了实质性的步伐。但是面对老问题进行改革，建立新制度时，新问题又连续地出现，而且其严峻的程度和挑战性使改革的难度加大。

① 转制中的隐性债务问题

在养老金制度从现收现付制向基金积累制或半基金积累制转变过程中，由于已经工作和退休的人员没有过去的积累，而他们又必须按新制度领取养老金，那么他们应得的，实际又没有的“积累”部分就被称作养老金隐性债务，或隐性养老金债务。所以，现收现付制下以隐性方式存在的养老金债务从现收现付制向基金积累制转变时，其积累的债务也转向积累制。所以，转制是主要原因。 与隐性债务相关联的债务是随通货膨胀和工资增长所增长的养老金，可称为隐性附带性债务。

②个人账户基金“空账”运转问题

中国养老保险实行改革后的新制度，按照制度设计，对已经退休的人员发放的养老金应该有社会统筹资金。但是，由于现在的退休者没有（或很少有）个人账户的资金，又要按标准发放，社会统筹的资金远远不够支付庞大的退休群体的需要。为了解决这个问题，国家规定企业的缴费平均维持在20%，统筹资金不够支付时，可以向个人账户透支。实际上，这是有新收缴的和借用积累的个人账户的资金发退休金（就这些发下去的资金而言，实行的仍然是现收现付制）。因为统筹资金和个人账户资金是放在一起管理的，就为混用提供了方便。而这又是不得已而为之的。个人账户基金虽然有一定的剩余和积累，但昌其中很大一部分只是名义上的空账，实际资金已被用掉了。

③ 养老金资金缺口问题

由于中国快速人口老龄化、退休人员快速增加，养老金支出过度增长的问题严重。新制度运行以来，社会统筹资金缺口问题已经出现。中央财政开始给予补贴。国家财政每年都拨了一部分钱补足各地养老金的不足。

在资金来源方面，引起政府部门不安的是新的资金收缴制度不能顺利执行，阻力较大，具体表现在以下三方面：企业欠费问题比较严重；职工个人投保能力较低；扩大养老保险覆盖面存在因难。

另外，我国还没真正建立养老金保值增值的正常机制。养老金经过一定时间的积累必然形成一笔巨额基金，其管理和保值增值的工作是十分受人关注的。

④ 养老保险基金管理上的安全问题

我国在建立新的养老保险制度时，国家明确规定，基本养老保险基金实行收支两条线管理，要保证专款专用，全部用于职工养老保险，严禁挤占挪用和挥霍浪费。基金结余额，除预留相当于两个月的支付费用外，应全部购买国家债券和存入专户，严格禁止投入其他金融和经营性事业。要建立健全社会保险基金监督机构，财政、审计部门要依法加强监督，确保基金的安全。但是，各地在实际执行过程中，对资金挤占挪用等违规违纪情况时有发生。

4. 论述提高社会保险统筹层次的利与弊。 [ 武汉大学2010年研 ]

答：（1）我国目前低水平的统筹层次出现的问题

十六届三中全会出台的《决定》中提出：“建立健全省级养老保险调剂基金，在完善市级统筹基础上，逐步实行省级统筹，条件具备时实行基本养老金的基础部分全国统筹。”关于提高统筹层次的问题，一直是学术界争论的焦点。

我国目前存在的状况是，社会保障中的社会保险、社会救助、社会福利等项目的实施缺乏统一管理机构。我国现在的社会保障统筹层次较低，实行养老保险省级统筹垂直管理的只有北京、上海、天津和陕西省等少数地区，甚至有些地区还以市级的财政为基础进行统筹，这就使劳动者在进行流动时，若走出了社会保障统筹的范围，只能带走个人账户中的余款，社会统筹的资金就不能被带走，这显然不利于劳动者的自由流动，损害了劳动者的合法权益。目前的状况离全国范围内实行基本养老保险省级统筹的目标仍然相距甚远。社会保险统筹层次过低，限制了社会保险互济功能的实现。低水平的统筹层次带来了很多的问题，主要表现在以下几个方面：

① 养老保险基金的规模较小，存在收支平衡的风险，过低的养老保险统筹层次使各市县的社会保险机构之间“划疆而治”。

② 管理分散，政府寻租现象严重。全国范围内的社会保障管理局多达2000 个，如此分散的管理模式增加了各部门的管理难度和管理成本，降低了管理效率，不符合行政经济的原则，各地方政府出于地方利益或是政绩方面的考虑往往会做出影响养老基金管理的行为，政府的信息披露机制不健全，基金管理透明度低，内外部监督机制力度不到位，给了相关机构“钻空子”的机会，严重危及养老基金的运作安全。

③ 养老保险基金的地区间调剂不畅，抗风险能力差。由于统筹层次经历着由县市向省级统筹转移的过程，统筹区域的划分为养老保险基金圈定了地域色彩的“势力范围”，各地之间在养老保险的转移、 接续等方面存在着政策性壁垒。

（2）提高社会保险统筹层次的利与弊

由我国目前低水平的统筹层次出现的问题可以看出，提高社会保险的统筹层次是大势所趋，有其必然性和必要性。但是真正的落实统筹政策，还必须综合考虑提高统筹层次的利弊得失。具体来讲：

① 提高社会保险统筹层次的意义：

a. 提高统筹层次有利于增强互济功能。养老保险制度以“大数法则”为基础，只有实现较大范围的统筹，吸收更多同质风险，才能更好的提高抵御风险的能力，确保养老金发放。

b. 提高统筹便于人员流动。实现保险制度更高范围的统筹，能够在更大范围内实现各地区缴费基数、缴费比例和享受待遇标准的统一，加大基金调剂功能，消除参保职工跨地区流动的障碍。

c. 有利于提高管理水平。通过减少管理环节和管理层次，可以实现集中管理，降低基金分散管理的风险。在推行省级统筹的过程中，要注意调动市县的积极性，建立有效的省市县三级责任分担机制，做到责任明确，各尽其职。

② 提高社会保险统筹层次的弊端

a. 提高社会保险统筹层次成本较高，政府负担重。目前，我国社会保险经办机构管理不统一，人、财、物尚实行“块块管理”模式，在管理方式上，一些地方没有实现计算机系统联网，基础管理落后，实行统一管理困难不小，这些因素也加大了推进市级统筹的工作难度。为此政府必须加大投入，加快相应的机构建设，完善管理。

b. 操作难度大，体制上存在障碍。现行“分灶吃饭”的财政体制下如何明确划分市县二级政府确保发放的责任。在财政分灶吃饭的体制下，地方可支配财力有限，加上当地不同地区经济发展水平差异大，经济发展不平衡，负担不均衡，基金难以互相调剂，在这种体制下推进市级乃至将来的省级统筹难度很大。

c. 影响地方政府的工作积极性，不利于效率的提高。由于经济欠发达地区可以接受调剂基金和财政转移支付，导致自身发展社会保险，增加收入的积极性减弱，同时基金结余转出地政府心理也会不平衡。

（3）提高社会保障统筹层次的改革措施

总的来说，提高社会保险统筹层次，虽然有利也有弊，但这是大势所趋，也是实现社会保险可持续发展的重要途径。实现养老保险基金统筹的合理化，仍然百我国当前和今后一段时期养老保险制度改革的一项重要任务。因此需要采取措施，加快改革。

① 减少改革环节，加速改革的里程。

② 由县级统筹直接过渡到省级统筹，要在全省范围内实行基本社会保险经办机构的垂直管理，财政部门工作必须先行，必须划清省级财政与县市级财政在改革过程中的责任界限。

③ 改革统筹账户的基金分配办法，调动富裕地区或发达地区参与改革的积极性。

5. 试述中国新型农村社会养老保险发展的路径与对策。 [ 武汉大学2011年研 ]

答：新型农村社会养老保险的“新”是相对于以前各地开展的农村养老保险而言。

（1）中国新型农村社会养老保险的发展路径：

① 参保对象由原来乡镇企业职工、农村干部、民办教师、复员军人等为主转变为从事农业生产的劳动力为主体。

② 建立“个人缴费、集体补助和地方财政补贴”三方分担保险费的筹资机制。过去的老农保主要是农民自己缴费，实际上是自我储蓄的模式，而新农保最大的特点是采取个人缴费、集体补助和政府补贴相结合的模式，有三个筹资渠道，这是新理的农村基本养老保险模式最为显著的特点，也是新农保和老农保的一个根本的区别。

③ 确立合理的筹资基数和筹资标准，确保了农民退休时的养老待遇能保障基本的生活。新农保参照城镇企业职工基本养老保险的办法，制订了较为科学的筹资基数和筹资标准，农民的基本养老金与参保人的缴费基数和缴费年限挂钩。

④ 养老基金采用社会统筹与个人账户相结合，在支付结构上分两部分：基础养老金和个人账户养老金，基础养老金由国家财政全部保证支付，中国农民60岁以后都将享受到国家普式的养老金。大账户小统筹的模式，改变了老农保的单一的个人账户的模式，适时为已享受基本养老金的农民增发养老金，以及给参保死亡人员家属计发丧葬补助费。

⑤ 与城镇社会养老保险制度可衔接。新型的农村基本养老保险制度框架基本与城镇职工基本养老保险制度相一致，区别主要在于缴费基数不同，通过调节缴费基数可实现城乡基本养老保险制度的衔接。因此，也可以说新型的农村基本养老保险制度是通向城镇职工基本养老保险制度的基本平台。在实施步骤上，采取逐步过渡的措施，即根据农村各类企业的实际情况，采取调节缴费基数的过渡办法，逐步实现并轨。

（2）中国新型农村社会养老保险的对策：

① 加强公共财政对新农保的支持力度。农村基本社会养老保险基金主要依靠公共财政的支持，省级财政主要是对落后地区以及欠发达地区进行财政转移支付支持，新农保的财政补贴主要来自于县乡政府，从可持续发展的角度来看，应逐步建立起中央、省、市分级负担机制，确保制度的可持续运行。

② 建立起基金的有效管理和保值增值机制。随着制度覆盖面的进一步扩大，基金结余会越来越多，因此对基金的保值增值机制的建立刻不容缓，具体可通过拓宽运营渠道，加大基金监督力度来进行，建立开放式的监督机制，完善审计、监察、财政等有关部门组成的外部监督机制。

③ 实现新型农村养老保险经办工作的信息化、规范化、专业化。在城乡统筹的在背景下，必须在新农保制度推行初期就要加强与其他制度各个层面的衔接。因此经办工作的信息化、规范化就是大势所趋，通过实现信息平台的衔接实现信息的整合和信息共享，提高工作效率。

④ 加强宣传，引导农民积极自愿参保。新农保政策性强、涉及数亿农民。试点中采取引导农民自愿参加而非强制参保，固然有问题的复杂性。因此，让农民了解政策，积极自愿投保成为开展新农保试点及今后推进的一项重要工作。要采取能让广大农民群众听得懂、易理解、好接受的途径和方式，宣传开展农村社会养老保险的重要意义、基本原则和政策给农民带来的实惠，提高农民对社会养老保险的认识，增强农民的自我保障意识，推进新农保工作健康发展。

⑤ 完善社会保障机构建设。我国社会保障工作由政府部门分工负责管理，程序复杂，同时还造成了资源的浪费。当前要对农村社会保障工作进行梳理，整合为一个基层机构负责或主要由一个基层机构负责，逐步完善农村社会保障基层组织建设。

⑥ 合理协调新农保与城镇职工、农民工养老保险间的关系。在我国不断加快的城市化进程中，新农保制度与城镇职工基本养老保险之间的衔接、转移接续可以促进城乡居民享有平等、公平的养老权益，因此应该努力为构建城乡统一的社会养老保险制度创造条件和基础。

6. 试述我国个人账户空账是如何形成的？如何做实个人账户？

答：（1）随着我国人口老龄化的加剧，我国社会保障制度由现收现付制转向部分积累制。从现收现付制向部分积累制转变时，职工的缴费就不应该再用来支付已退休人员的养老金。这就意味着新体制建立以前已经发生的养老金费用以及在职职工已有工作年限所应积累的养老金应该另外寻找筹资来源，否则，现有职工就必须承担现代人（自己一代和上一代）的养老费用。这笔要支出的养老费用并没有列入政府公共开支的计划，而是隐含在对未来福利的承诺之中，所以被人称称之为隐性养老金债务，

偿还隐性债务实际上是从现收现付制向部分积累制转换过程中应该付出的“转轨成本”或“过渡成本”。但是，政府没有明确承诺自己是转轨成本的承担者，也没有明确的偿还计划、并公之于众，于是，“统账结合”在实践中便变成了“统账混淆”，出现了个人账户的所谓“空账”运行问题。虽然个人账户在产权上归个人所有，但由于退休人员急剧增加，社会统筹部分的基金无法满足退休金的支付需求，所以各地都采取了挪用个人账户基金去支付退休金的办法，使个人账户的基金处于“空账”状态。

（2）从具体的操作看，做实个人账户的方法有：

① 做好个人账户规模的统一调整工作，清理审核调整前后的个人账户数据，认真做好个人账户记录和个人账户基金的归集、管理等工作，做到账账相符、账实相符、记账到人，实现个人账户的规范化管理。

② 认真测算本地区中长期基金收支情况，根据基金和地方财政的承受能力，确定做实的起步时间和起步比例，为决策提供参考。

③ 研究制订的过渡办法要模拟检验，按照“增加的逐步增加，减少的不减发”的原则，确保新老退休人员待遇水平的合理衔接和新老计发办法的平衡过渡。

四、案例分析题 近日， 劳动和社会保障部部长田成平在解读‘十一五’期间我国劳动保障政策时表示， 从2006 年 1 月 1 日起， 我国社会养老保险个人账户统一由个人缴费工资的 11%调整为 8%，并且全部由本人缴费形成， 单位缴费不再划入个人账户。 ” ——以上消息如果属实， 你对此有何看法？ 它对我国的社会养老保险制度会产生什么影响？ [ 人大2006年研 ]

答：（1）以上消息如果属实， 我认为这是中国基本养老保险制度正在定型，社会统筹与个人账户的结合形成了相互独立运行的板块式结构。

（2）对我国现行的养老保险制度产生的影响

① 做实个人账户

新的规定就是要把个人账户（从虚）做实了，防止新的亏空产生，并实行分账管理，这就意味着从2006年1月1日开始将不再产生新的亏空，而历史遗留的亏空由国家的信用担保来化解，国家只对以前的亏空进行逐步弥补。

② 这是中国社会进步的表现

居民关心的是，从11%调整为8%，是不是意味着以后领取的养老保险金会少了呢？如果少了，少的那部分是不是又拿去填补空账了？个人利益不会因这次改革而受到任何的损害。虽然个人账户的规模统一由本人缴费工资的11%调整为8%，但基础养老金月缴标准同时也由月平均工资的20%调整为30%。即按照职工平均工资计，每月少划入个人账户的为工资的3%，一年即为工资的36%，按照现有规定，缴纳15年后即可领取养老金，共少划入个人账户的资金为月平均工资的5.4倍。而每月基础养老金则多领取月工资的10%，10年下来就多领取月平均工资的12倍。

有人认为这种变动会给造成部分人的养老保险待遇损失，甚至做出了所谓精算结果。对此，各地的做法并不等于成熟的制度安排，对以往改革实践做出相应的调整正是为了促使制度更加公平合理的需要，从而不能以有利于高收入者的试验方案来否定有利于大多数人(社会公平)的政策调整取向；同时，如果个人账户过大，导致基本养老保险制度公平性减弱，也并不见得有利于这一部分人，如果一个人的个人账户因记账比例高而会积累多一点，但如退休后的余命很长，其个人账户基金肯定是不足以养老的，再加上从社会统筹部分领取的基础性养老金又非常低，其晚年生活必然缺乏保障；如果这一制度的公平性强即社会统筹部分成为主体，则无论任何人，晚年生活均会更有保障。

③ 公平性问题

居民更加关注基本养老保险制度的公平性与个人账户空账的问题。由于当时个人账户高达个人缴费工资的11%，社会统筹部分的比重就明显偏小，其结果就是这种制度的公平性明显不足，因为个人账户是不存在互助共济功能。因此，方案中确定将个人账户规模适当缩小到占本人缴费工资8%，并且完全由个人缴费形成。

五、 案例分析题

案例一

据《科技日报》2006年2月27日报道日本是世界上老年人口增长最快的国家之一。据有关部门预测，到2020年，4个日本人中就有1个是65岁以上的老人，与城市相比，日本农村的老龄化将更加突出，不过，日趋完善的农村和社会保障体系使日本农民能够老有所依，安享晚年。

日本针对农民的养老保险种类较多，不同地域也有一定的差别，“国民养老金”是最根本的保险。1959年，日本政府颁布《国民养老金法》，将原先未纳入公共养老保险制度的农民、个体经营者依法强制纳入社会养老保险体系中，规定凡在日本居住的、20岁以上60岁以下有农民及个体经营者等必须加入国民养老保险，交纳一定的保险费用。此后，该法案几经改革，在日本国民的养老福利保障、稳定社会秩序方面起到积极作用。

除强制性的“国民养老金”外，日本农民还可有选择地参加“国民养老金基金”、“农民养老金”或购买种类多、针对性强的个人养老保险。作为对“国民养老金”的重要补充，这些养老保险满足了不同层次农民的养老保险需求。

据日本独立行政法人农民养老金基金会的计划调整室室友长助理松泽正介绍，加入“国民养老金基金”的人每月须交纳“附加保险费”，年满65岁后，除“国民养老金”外，还可获得附加养老金。加入“农民养老金”的人必须具备一定的条件，如年从事农业生产经营时间不少于60天等。

除养老保险外，完备的医疗，护理等社会保障体系也为日本农民老有所依创造了条件，1973年，日本政府制定了“老人医疗费支付制度”，规定凡年满70岁以上或卧床不起的65岁以上老人享受免费医疗制度。1982年，日本政府颁布《老人保健法》，规定70岁以上老人的医疗费由医疗保险的有关方同共同负担，1989年日本制定《高龄者保健福祉推进十年战略》，并从1993年开始在全国制定地城保健福祉计划，要求地方政府积极建设与完善供老年人使用的各种设施。上述法案和措施的颁布实施，使得老人即使是身在农村，也可安度晚年。[ 华中农大2009年研 ]

问题：

1．请结合现实情况，描述我国农村养老保障的现状。

2．评析我国建立农村养老保障的目标和意义。

3．探讨如何建立覆盖全面的农村保障体系，使2亿农民实现“病有所医、老有所养”的梦想。

1．请结合现实情况，描述我国农村养老保障的现状。

答：我国农村养老保障的现状主要包括：

（1）现阶段我国农村老年社会保障的内容

现阶段我国农村的老年社会保障的内容主要有社会救济和农村社会养老保险，具体方式如下：

① 农村老年社会救济

农村的老年社会救济是由国家和集体组织实施的、对有特殊困难的“三无”老年人实行的救济，具体表现为“五保”制度。农村“五保”制度有两种方式：

a. 对老年人分散供养，即由村级基层组织负责给予居家照顾；

b. 集中在敬老院供养，住进敬老院的老年人的经济来源由乡镇等地方财政给予解决。

② 农村养老保险

a. 一般的农村社会养老保险。

经过多年探索和充分论证，确定农村养老保险的基本做法是：采取政府组织引导和农民自愿相结合的办法，建立自助为主、互济为辅、储备积累的机制。

b. 农村计划生育保险。

C. 政府主办的计划生育养老保障。

d. 农村集体退休金制度。

近些年，在我国农村集体经济发达的地区，也仿照城镇企业单位的退休制度，给具备条件的老年人发放退休金。

这些不同形式的社会化养老方式，对于我国农村社会经济的发展和老年人晚年生活保障都起到了重要作用，也为我国农村老年社会保障制度的建立与健全提供了示范和发展的模式。

（2）现阶段我国农村的老年社会保障存在的问题

20世纪90年代上半期，我国农村养老保险制度建设进展十分迅速，取得了一定的成就。但是由于受到社会经济条件和组织机构各方面的限制，农村养老保险制度在发展中出现了问题。这些问题主要有以下几个方面：

① 社会化水平低，目标人群的覆盖面过窄；

② 保障水平低，不能完全起到社会保障的作用；

③ 农村养老保险缺乏健全的法制化管理和规范；

④ 思想观念不适应；

⑤我国农村经济发展水平不高，农村投保的能力十分有限。

其中的某些问题不但影响养老事业折进一步发展，也在很大程度上构成了目前我国农村社会经济发展的制约因素。对些需要结合我国社会主义市场经济和现代化发展的实际，给以科学的分析和认识，加以整顿和规范。

2．评析我国建立农村养老保障的目标和意义。

答：建立农村社会养老保障，是加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系的重要组成部分，对确保农村居民基本生活，推动农村减贫和逐步缩小城乡差距，维护农村社会稳定意义重大，同时对改善心理预期，促进消费，拉动内需也具有重要意义。

具体来看，其目标和意义在于缓解下列危机：

（1）我国弱化的土地和家庭养老功能

① 人多地少。我国人均耕地面积处于较低水平。

② 农民只拥有土地经营权。农民的个体经营状态决定了土地经营的风险程度，依靠土地收入提供的养老保障只能是附带经营风险的初级保障，保障力度低于具有农民拥有土地所有权的发达国家和发展中国家。农民养老仅靠土地保障是不够的。

③ 社会学意义的大家庭正在消失。可以提供养老保障的家庭指社会学意义的三代或四代同堂的大家庭而这种家庭伴随着农村经济和社会的发展正在解体。相反，4/2/1 结构的家庭在农村普及速度超过城市。农村家庭结构的变化是削弱土地保障功能的重要原因。 

（2）农村人口老龄化的速度快于城市

农村的老龄化问题已不容乐观农村人口比城镇人口多，农民老龄化问题也更为严重。

（3）失土农民亟待养老保障

农民失土（土地使用权的丧失）是近期中国最大的社会现象。随着城市化和非农产业的发展，每年建设占用耕地250~300万亩，将有越来越多的农村人口离开土地。基于土地补偿解决失土农民的社会保障问题已经刻不容缓。养老保障需要一个长期积累的收支平衡的账户更应当尽早做起。 

（4）城乡居民收入亟待均衡发展

近年来，虽然农村居民的收入水平一直在增长，但速度比较慢，有时甚至出现下滑的趋势。城乡收入差距问题急需缓解。

3．探讨如何建立覆盖全面的农村保障体系，使2亿农民实现“病有所医、老有所养”的梦想。

答：（1）农村社会保障制度是与城镇社会保障制度相对应、在国家社会保障制度发展的特定阶段、为广大农村人口提供社会保障服务的所有措施的集合。从整个社会发展进程来看，农村社会保障制度的发展前景是逐步与城镇社会保障制度融合对接，形成一个覆盖全民的社会保障制度。具体来说，农村社会保障具有如下几项功能：

① 农村社会保障制度的建立健全可以在相当程度上减轻广大农民面临的养老、疾病等风险，从而缓和农村生活中的各种矛盾；

② 农村社会保障制度可以落实农民的“国民待遇”，是民“以人为本”观念的体现，是维护社会公平的基本措施之一；

③ 农村社会保障制度可以深化农村经济体制改革， 有效促进农村经济水平增长。

（2）建立覆盖全面的农村保障体系要分别完善农村养老保障制度、农村医疗保障制度、失地农民与农民工的社会保障制度等具体内容，最终形成一个覆盖全面、充分体现公平正义的保障体系。

① 完善农村养老保障制度

a. 我国农村社会养老保险制度存在的问题包括：存在法律瓶颈、政府责任不够明确、缺少广大群众支持、农民经济实力有限、投保水平不高、未来的待遇水平较低等。

b. 对我国农村社会养老保险制度的改进建议

第一，继续推进农村的经济体制改革，不断提高广大农民的收入水平，坚实农村社会养老保险制度建立所需的经济基础。

第二，强调政府责任在农村社会养老保险制度中应用。政府通过优惠政策制订、给予适当的财政补贴、对于基金赤字进行弥补等方式在整个制度体系中发挥主导作用。

第三，适时建立并完善农村社会养老保险制度的法律法规体系，提高制度整体运行的法制化程度和规范化程度。

第四，突出科学管。对现有管理体制进行调整，对各经办机构提出资格要求并强化准入机制的建设；对基金运营的各个环节施行全程监管，减少基金被挪用等不良事件的发生；培养一支高素质的农村社会养老保险管理人才队伍，提升农村社会养老保险制度的整体管理水平。

第五，在充分考虑到广大农民心理因素的基础上，逐步加大农村社会养老保险制度的推广力度，实现家庭养老保障方式与社会养老保险方式的有效互补。

② 完善农村医疗保障制度

a. 我国家村合作医疗制度的特征

第一，从保障对象看，合作医疗以农村居民为保障对象；

第二，从动作基础看，合作医疗以集体经济为基础；

第三，从管理方式看，合作医疗形式灵活多样；

第四，从保障内容看，合作医疗模式不尽相同；

第五，从实施原则看，合作医疗以自愿和互助互济为原则。

b. 关于建立和完善农村医疗保障制度的思考与建议

第一，要提高农村医疗制度的覆盖率

。

广大农村地区合作医疗制度的覆盖率仍然很低，现存的合作医疗也主要分布在经济比较发达的沿海地区。

第二，确保农合作医疗所需资金的筹集。

第三，加强农村三级卫生服务网络的资源整合与合理分工。

第四，借鉴国外的管理医疗模式，提出符合我国实际情况的医疗服务管理模式。

如材料中日本完备的医疗、护理等社会保障体系为日本农民老有所依创造了条件，日本《老人保健法》、《高龄者保健福祉推进十年战略》等法案和措施的颁布实施，使得老年人即使是身在农村，也可安度晚年。

③ 失地农民与农民工的社会保障制度

a. 对于完善失地农民社会保障的思路

第一，政府应该在整个制度体系中发挥主导作用。

第二，解决征地后失地农民的基本生活问题，建立起保障内容齐备的制度框架国，应包括失地农民的补偿安置、最低生活保障制度、高龄失地农民的养老安置、医疗安置等几部分内容。

第三，应该强调制度的就业导向性，地方政府要实行积极的就业政策。

第四，在征用土地的过程中应注重一些配套政策的施行，如建立起农民与政府之间的平等协商机制，可以考虑开“听证会”，在征用农民土地时，广泛征求农民意见，无论采取何种补偿形式，得到他们的理解和支持。

b. 农民工社会保障发展的思路

建立农民工社会保障制度不仅是“以人为本”观念的体现，同时也为未来城乡保障制度的统一提供良好的制度平台，具体措施包括：

第一，政府应从思想上高度重视农民工的社会保障问题，将建立农民工社会保障制度作为一件大事来抓，改变传统的歧视农民工的狭隘观念，给予农民工以“国民待遇”。

第二，在具体内容的选择上可按“轻重缓急”的原则进行，在建立并完善农民工工伤保险制度和大病医疗保险制度的基础上，逐步扩充保障层次，丰富保障内容。

案例二

宁波自1987年步入老年型城市行列以来，老年人口以每年2%~3%的速度递增。至2004年底，全市60周岁以上老年人口达到79.31万人，占人口总数的14.26%。因此，探索既坚持居家养老又保证老年人生活质量法人新型服务机制已刻不容缓。

宁波市海曙区于2004年开始探索社会化居家养老服务，通过建立政府、非营利机构、社区三级居家养老服务体系，对高龄、独居的困难老人由政府购买服务，并开设具有日托功能的居家养老综合服务中心，并组建了居家养老专职服务队伍和志愿者服务队伍，为社区老年人提供买菜、看病取药、洗衣

拖地、休闲娱乐等各种服务，镇海区招宝山街道总浦桥社区去年投资10万多元，建立了占地300多平方米的“日间老年护理中心”。江东区与今年3月在百丈街道的潜龙、朱雀、划船三个社区建立了居家养老服务中心，向社区老人提供中晚餐饮、护理康复、文化娱乐等服务。

宁波市民政局副局长丁定远认为，居家养老是指在传统的家庭养老、子女照料的基础上，有组织地为需要帮助的老年人提供消费性服务的新型养老模式，他表示，下一步，政府将在资金投入、政策保障等方面给予积极扶持，为推进居家养老服务提供必要的经费保证和政策保障。 [ 华中农大2009年研 ]

问题

1．请结合材料，谈谈政府支持下的社区养老模式的特点和优点。

2．请谈一下我国农村养老保障的状况、模式以及存在问题，讨论政府下一步应该承担的责任。

1．请结合材料，谈谈政府支持下的社区养老模式的特点和优点。

答：在该材料中，宁波市政府根据老龄人口增加迅速的现实情况，探索出一个既坚持居家养老又保证老年人生活质量法人新型服务机制，即社会化居家养老服务体系。政府支持下的社区养老模式的特点和优点如下：

（1）社区养老模式的特点

社区居家养老是指在传统的家家庭养老、子女照料的基础上，有组织地为需要帮助的老年人提供消费性服务的新型养老模式，是一个政府、非营利机构、社区相结合的三级居家养老服务体系。该模式的主要特点如下：

①区域性

社区居家养老是以基层社区为单位，以社区成员为主体和对象的一种养老模式，它是一种社区行为，主要体现在：就近性、属地性服务；服务对象以社区内的老年人为主，服务内容的确立、服务项目的选择、服务方式与发展途径依社区老年人实际需要而定，具有自主性、针对性和灵活性；

②服务性

社区居家养老是一个政府、非营利机构、社区相结合的三级居家养老服务体系。它以政府的财政支持为基础， 通过居家养老专职服务队伍以及志愿者服务队伍的组织来为社区老人提供服务，满足社区老人物质、精神方面的 需求。

③综合性

社区居家养老以社区老人社会生活需要为目标，服务设施按老人实际需要合理布局。在服务内容上，既有物 质生活服务，又有精神文化生活服务，涉及居民衣、食、住、用等各个方面；在工作性质上，既是政府职能部门指导范围内的工作，又是一项广泛的社会性工作。该模式采取政府机构、民间机构与社区相结合，专业服务人员与志愿服务人员、社区居民互相服务相结合，充分发挥“义工”的作用。服务资金采取政府补助、社会集资、个收费相结合的办法解决。

（2）社区养老模式的优点

① 补充国家和单位福利的不足，实现社会福利社会化，完善社会保障体系

社区居家养老充分体现出社会福利社会办的方针，具有投资少、小型分散、灵活多样的优点，改变了传统 社会保障完全由国家包办的体制。

② 解决社区老年人的生活困难，缓解老龄化压力。

通过社区服务，较好地解决了社区高龄、独居的困难老人在衣、食、住、行等常生活中的各种困难和矛盾， 保障老年人的基本生活。

③完善社会救助，保障贫困老年人的基本生活，维护社会稳定。

通过政府的财政扶持，为社区高龄、独居的困难老人购买服务，使得老人晚年生活无后顾之忧；同时通过组建居家养老专职服务队伍，培育了新的就业增长点，开展不同层次的职业培训，有利于社区内再就业和新的就业岗位的增加。

2．请谈一下我国农村养老保障的状况、模式以及存在问题，讨论政府下一步应该承担的责任。

中国传统社会中，农民历来是“生、老、病、死”全都由个人和家庭负担，目前实行的各种社会化的养老方式，对于我国农村社会经济的发展和老年人晚年生活保障都起到了重要的作用，也对我国农村老年社会保障制度的建立与健全提供了示范和发展的模式。对我国农村养老保障的状况、模式、存在问题以及政府应承担的责 任分析如下：

（1）我国农村养老保障的状况及模式

① 一般的农村社会养老保险

新型的农村养老保险制度从我国农村的实际出发，立足于现有国情。经过多年探索和充分论证，确定农村养老保险的基本做法是：采取政府组织引导和农民自愿相结合的办法，建立自助为主、互济为辅、储备积累的机制。 这种社会养老保险是我国政府为保障农村社会成员晚年权益而制定的社会政策。

② 农村计划生育养老保险

计划生育养老保险是由计划生育部门组织，一般是采取向保险公司投保或通过银行开办保险业务，其保险对象是实行了计划生育的家庭。目前，全国各省区的农村都开展了一些计划生育养老保险。近年来，随着农村集体经济的发展，农村计划生育养老保险进一步得到发展。

③ 政府主办的计划生育养老保障

2004 年，国家人口和计划生育委员会发布了对农村计划生育家庭户实行奖励扶助制度的试点的通知，规定对实行计划生育户农村居民，在年满 60 周岁时每人每年发放不低于 600 元养老扶助津贴。资金由中央或地方财政确定负担比例专项安排，并分别纳入当年财政预算。地方负担的资金，以省级财政为主。

④农村集体退休金制度

近些年，在我国农村集体经济发达的地区，也仿照城镇企业单位的退休制度，给具备条件的老年人发放退休金。

（2）我国农村养老保障存在的问题

① 社会化水平低，目标人群的覆盖面过窄。

目前能够领取社会保险金的人数只占投保人数的5%左右，未来一定时期内能够得到社会保险的人数也将是很有限的。绝大多数老年人没有被纳入社会化养老体系中去。

② 保障水平低，不能完全起到社会保障的作用。

按2006年全国平均计算，领取社会养老保险金的标准为每人每年845.1元，平均每月70元。这种水平在目前情况下只能起到一种生活补贴的作用，很难起到保障作用。而且各个地区差距较大。

③ 农村养老保险缺乏健全的法制化管理和规范。

在养老保险的管理和运作以及具体实施方面，缺乏规范的法制化措施，致使实际工作中漏洞较多，导致某些社会养老保障措施不能得到落实，多数老年人还不能实现共享社会发展的成果，甚至落后于平均生活水平。

④ 思想观念不适应。

农民群众对社会险这个新事物认识不足，不少人持怀疑、观望态度，甚至视其为乱收费。

⑤ 我国农村经济发展水平不高，农民投保的能力十分有限。

农村地区之间发展不平衡，个人之间收入差距较大，多数人收入水平仍然偏低。收入和支出相抵之后所剩无几，个人投保能力较低。

（3）政府在今后农村养老保险发展中应承担的责任

① 由政府出面理顺农村社会养老保险管理体制

农村社会养老保险应该是政府组织实施的一项保障农民晚年基本生活的社会性、政策性的基本保险，是国家和政府社会政策行为。因此，应该在政府的领导下，统一政策，有计划、有步骤地组织实施。

② 从实际出发，由政府领导负责，积极、稳步、适度发展。

开展农村社会养老保障，必须从我国实际出发，因地制宜、分类指导。在大部分地区，应坚持低标准起步，由点到面，逐步发展；在地区，应尽快发展扩大覆盖面，建立和完善法规制度。

③ 建立健全管理规章制度，加强队伍建设。

养老保险基金是投保人的共同财富，是农民晚年的保命钱，必须保证其安全，做到保值增值，确保兑现。

④ 对于特殊对象，如独生子女父母、军烈属等应有一定的特殊优惠政策。

在发展农村社会养老保险的同时，对现在生活困难的农村老年人应该加强社会救济工作，提高社会救济水平，使这部分老年人也能享受到农村经济发展的成果。

⑤ 将社会化养老措施和家庭养老相结合，使二者相辅相成，互相促进。

既要保证社会化养老随着经济发展而不断得发展，又要从我国的实际出发，巩固并加强传统的家庭养老的有益方式，以保证老年的的晚年生活得到有效的保障，使老年人的生活质量不断得到提高。

⑥ 发挥农村基层组织的作用，调动社区群众组织的积极性。

农村老年协会已经对老年保障工作发挥了重要作用。老年人的社会保障和社会服务工作在很大程度上需要基层组织的建立健全和作用发挥。